Am 12. August 2026 beginnt die Geltung der EU-Verpackungsverordnung 2025/40 (PPWR). Der gesetzliche Rahmen hat sich in den vergangenen Wochen weitgehend geklärt. Der Bundestag hat das Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz (VerpackDG) verabschiedet, die Europäische Kommission ihre finalen Auslegungsleitlinien vorgelegt. In der Praxis bleibt jedoch umstritten, wer welche Pflichten und Kosten übernimmt. Wer ist Erzeuger, wer ist Hersteller?

Die Unsicherheit zeigt sich derzeit auf mehreren Ebenen. Der Bundesumweltminister hat eine Fristverschiebung erst angedeutet und dann wenige Tage später wieder einkassiert. Handel und Industrie streiten offen darüber, wer die Pflichten für Verpackungen von Eigenmarken trägt. Dieser Beitrag ordnet die Lage zum aktuellen Stand ein und zeigt, was betroffene Unternehmen bis zum Stichtag klären sollten.

Erzeuger und Hersteller: Verwechslungsgefahr

Die PPWR trennt zwei Rollen, die das deutsche Verpackungsgesetz in dieser Form bisher nicht definierte.

Der Erzeuger nach Artikel 3 Absatz 1 Nummer 13 ist, wer eine Verpackung oder ein verpacktes Produkt herstellt oder unter eigenem Namen beziehungsweise eigener Marke entwickeln oder herstellen lässt. An den Erzeuger knüpfen die produktbezogenen Pflichten an, also Recyclingfähigkeit, Designvorgaben, Kennzeichnung sowie technische Dokumentation und Konformitätserklärung. Für jede Verpackungseinheit gibt es EU-weit genau einen Erzeuger.

Der Hersteller nach Artikel 3 Absatz 1 Nummer 15 ist, wer eine Verpackung erstmals im Gebiet eines Mitgliedstaats bereitstellt. An den Hersteller knüpft die erweiterte Herstellerverantwortung (EPR) an, also die Registrierung im Verpackungsregister LUCID, die Systembeteiligung zur Finanzierung von Sammlung und Verwertung sowie die Mengenmeldung. Hersteller kann der Erzeuger sein, ebenso ein Importeur oder ein Vertreiber. Maßgeblich ist, wer die Lieferkette in dem Mitgliedstaat eröffnet, in dem die Verpackung zu Abfall wird. Die ZSVR bezeichnet das als Inlandsprinzip.

Die Verwechslungsgefahr hat zwei Quellen. Im bisherigen Verpackungsgesetz war der Hersteller derjenige, der erstmals in Verkehr bringt und sich am dualen System beteiligt. Diese Rolle heißt in der PPWR weiterhin Hersteller, daneben steht aber neu der Erzeuger für die Produktkonformität. Hinzu kommt die englische Fassung der Verordnung, in der der Erzeuger als manufacturer und der Hersteller als producer geführt wird. Dies führt in der Praxis oft zu Verwirrung.

Bei Eigenmarken wird der Handel zum Hersteller

Wer Produkte unter eigener Marke entwickeln oder herstellen lässt, ist Erzeuger und in der inländischen Lieferkette regelmäßig auch Hersteller. Für Eigenmarken trifft den Handel damit beides: die produktbezogenen Erzeugerpflichten und die finanzielle Herstellerverantwortung. Bei importierten Fremdmarken ohne inländischen Zwischenhändler liegt die Herstellerpflicht beim Erstinverkehrbringer, also häufig ebenfalls beim Handel.

Die ZSVR hat das in einer Mitteilung vom 16. April 2026 dargelegt und am 19. Juni 2026 mit einem Beispiel der EU-Kommission untermauert, das dem Bundesumweltministerium auf Nachfrage übermittelt wurde. Sinngemäß: Verkauft ein Handelsunternehmen eine Drittmarke, ist der Markenhersteller der Erzeuger. Verkauft es seine Eigenmarke, ist das Handelsunternehmen der Erzeuger, auch wenn ein anderer abfüllt. Den entscheidenden Satz zur Finanzierungsseite hatte die ZSVR schon im April formuliert: „Eine Verlagerung der Systembeteiligungspflicht auf Lieferanten oder Lohnabfüller ist nicht möglich.“ Vertragsklauseln, die die Pflicht zurückschieben sollen, ändern an der gesetzlichen Zuordnung nichts.

Genau hier liegt der aktuelle Konflikt, und er betrifft beide Pflichtenkreise. Nach Recherchen der Lebensmittelzeitung drängen zahlreiche Händler ihre Eigenmarken-Lieferanten, sowohl die Konformitäts- als auch die Systembeteiligungspflichten zu übernehmen, eine Einigung ist bislang nicht in Sicht. Die Industrie wehrt sich und sieht die dualen Systeme in Gefahr. Auf Anfrage des Bundesumweltministeriums hat sich Ende Juni auch die Generaldirektion Umwelt der EU-Kommission positioniert und den Handel bei Eigenmarken in der Verantwortung gesehen.

Die ZSVR warnt: „Wenn bisher Verpflichtete ihre Mengen abmelden und der Handel seine Verpackungsmengen nicht rechtzeitig und vollständig selbst systembeteiligt, entsteht eine Finanzierungslücke.“ Diese könne das wettbewerblich organisierte System der Verpackungsentsorgung in seinem Bestand gefährden. Für das einzelne Unternehmen steht der Marktzugang auf dem Spiel, denn ohne erfüllte Systembeteiligung vor dem Vertrieb droht ein Vertriebsverbot. Einen Übergangszeitraum sieht die Verordnung nicht vor.

Die umstrittene Auslegung: Macht ein Versandetikett den Händler zum Erzeuger?

Wie weit die Erzeugerrolle reicht, zeigt eine zweite Debatte. Die ZSVR vertritt nach Darstellung des Händlerbunds die Auffassung, dass das Anbringen eines Versandetiketts die Verpackung verändert, unter anderem weil sich ihr Gewicht erhöht, und dadurch Erzeugerpflichten auslösen kann. Nach dieser Lesart würden nahezu alle Online-Händler zu Erzeugern ihrer Versandverpackungen und müssten Kennzeichnungs-, Konformitäts-, Registrierungs- und Lizenzierungspflichten erfüllen, obwohl die Verpackung bereits von ihrem Hersteller in Verkehr gebracht wurde.

Der Händlerbund teilt diese Auslegung nicht. Ein gewöhnliches Versandetikett verändere weder die Materialzusammensetzung noch die Recyclingfähigkeit einer Verpackung. Der Verband nimmt die Position der Behörde dennoch ernst und steht mit ihr im Austausch, die offizielle Veröffentlichung der Auslegung wird für Juli 2026 erwartet.

Diese Episode ist mehr als eine Randnotiz, weil sie einen wichtigen Punkt sichtbar macht: Eine Auslegung der ZSVR ist nicht dasselbe wie geltendes Recht. Die verbindliche Auslegung der PPWR obliegt allein dem Europäischen Gerichtshof. Unsere Einschätzung: Die Eigenmarken-Zuordnung ist über die Leitlinien der Kommission und das EUNR-Netzwerk gut abgesichert, die Versandetikett-Auslegung steht dagegen auf deutlich schwächeren Füßen und sollte vor der offiziellen Veröffentlichung nicht in vorauseilende Prozessänderungen münden.

Politische Hängepartie: Schneiders Rückzieher und der Stand der Leitlinien

Auf dem HDE-Summit Mitte Juni stellte Bundesumweltminister Carsten Schneider (SPD) in Aussicht, sich beim EU-Umweltministerrat für eine Verschiebung des Geltungsbeginns vom 12. August 2026 auf den 1. Januar 2027 einzusetzen. Wenige Tage später korrigierte sein Ministerium: „Durch die Aussagen des Bundesumweltministers bei einer Tagung des Handelsverbandes HDE ist leider ein falscher Eindruck entstanden“, erklärte ein Sprecher des BMUKN am 22. Juni. Einen erneuten Vorstoß für eine Verschiebung werde es nicht geben. Für die Praxis heißt das: Die Frist steht.

Der Rahmen für die Rollenfrage ist ebenfalls gesetzt. Die Europäische Kommission hat am 5. Juni 2026 mit der Bekanntmachung C(2026) 3702 die finale Fassung ihrer Auslegungsleitlinien veröffentlicht, die auf 68 Seiten 33 Auslegungsfragen beantwortet, darunter die Abgrenzung von Erzeuger, Hersteller und Importeur. Diese Leitlinien und den Bundestagsbeschluss zum VerpackDG haben wir in einem eigenen Beitrag im Detail aufgearbeitet. Die Leitlinien sind rechtlich nicht bindend, sie zeigen aber, wie die Kommission die strittigen Bestimmungen liest. In der Praxis ist es sinnvoll, diesen Leitlinien zu folgen. Die Zustimmung des Bundesrats zum VerpackDG steht noch aus.

Was betroffene Unternehmen jetzt klären sollten

Der erste Schritt, den wir empfehlen, ist nach wie vor die Analyse des Status Quo. Wo stehen wir? Hierzu sollten Sie die eigene Rolle je Verpackung und je Mitgliedstaat bestimmen. Erzeuger und Hersteller fallen nur dann zusammen, wenn ein Unternehmen die Verpackung im selben Land herstellen lässt und dort auch erstmals bereitstellt. Bei grenzüberschreitenden Lieferketten trennen sich die Rollen, und dort entstehen die meisten Einstufungsfehler. Für eine erste Selbsteinordnung stellen wir ein Tool zur PPWR-Rollenanalyse bereit.

Wenn Sie für Eigenmarken oder Direktimporte Hersteller sind, übernehmen Sie die EPR-Pflichten. Fragen Sie die Verpackungsdaten Ihrer Lieferanten ab, also Gewichte und Materialfraktionen, weil Sie diese Angaben für die Mengenprognose ab August benötigen. Erweitern Sie Ihre Systembeteiligungsverträge rechtzeitig vor dem Stichtag, ergänzen Sie alle relevanten Markennamen in Ihrer LUCID-Registrierung und dokumentieren Sie Ihre Mengen nachvollziehbar.

Als Erzeuger verantworten Sie zusätzlich die Konformität der Verpackung. Prüfen Sie, ob Ihre Verpackungen den Designvorgaben entsprechen, ob die Kennzeichnung passt und ob technische Dokumentation und Konformitätserklärung vorliegen. Diese Pflichten lassen sich nicht durch eine Liefervereinbarung auf einen anderen Akteur verschieben, und sie sind bei Eigenmarken der Teil, der in der Praxis häufig übersehen wird, weil die Diskussion sich auf die Systembeteiligung verengt.

Wenn der Handel Sie als Lieferant auffordert, seine Hersteller- oder Erzeugerpflichten zu übernehmen, hilft der nüchterne Blick in die Verordnung. Die Systembeteiligungspflicht für eine Eigenmarke des Handels lässt sich vertraglich nicht auf Sie übertragen, das hat die ZSVR ausdrücklich festgehalten. Dies sehen wir in unseren Projekten ebenfalls immer wieder, gehen Sie hier am besten in den Austausch mit Ihren Kunden. Berechtigt verlangen kann der Handel die Verpackungsdaten, die er für seine eigene Meldung und Konformitätsbewertung braucht. Dies ist auch die gesetzliche Pflicht des Lieferanten. Klären Sie diese Abgrenzung früh und schriftlich. Wir können Sie hier auch gerne unterstützen.

Bei Auslegungen, die noch nicht offiziell veröffentlicht oder erkennbar umstritten sind, etwa der Versandetikett-Frage, lohnt sich Zurückhaltung. Dokumentieren Sie Ihre eigene Einschätzung am Wortlaut der Verordnung, beobachten Sie die offizielle Veröffentlichung.

Fazit: Viele Diskussionen, aber die Frist naht

Die politische Diskussion der vergangenen Wochen hat an der Rechtslage nichts geändert. Die Verordnung gilt ab dem 12. August, die Begriffe stehen, und die Leitlinien der Kommission sind final. Ungelöst ist die Zuordnung in der Praxis, vom Verteilungskampf um die Eigenmarken bis zur Frage, wie weit die Erzeugerrolle reicht. Diese Auseinandersetzung wird zwischen Handel, Industrie und Behörde noch eine Weile weiterlaufen.

Für das einzelne Unternehmen ist die Lage trotzdem handhabbar. Wer seine Rolle sauber am Verordnungstext bestimmt, die Datenflüsse mit seinen Partnern jetzt organisiert und die Systembeteiligung rechtzeitig anpasst, erfüllt seine Pflichten zum Stichtag. Bei den noch offenen Auslegungsfragen ist es vernünftiger eine abwartende und vorsichtige Haltung einzunehmen als jeder vorläufigen (Behörden-)Position sofort zu folgen.

Es wird aktuell viel und oft nicht zielführend diskutiert, was berechtigterweise zu Verwirrung und Unsicherheit führt. Daher unser Rat: Orientieren Sie sich an dem, was definiert ist. Lassen Sie sich nicht beirren und machen Sie weiter. Wenn Sie sich in Detailfragen unsicher sind, dokumentieren Sie Ihr Verständnis und Ihre Auslegung. Nehmen Sie ggf. Änderungen vor, sobald Sie von Neuerungen Kenntnis erlangen. Im Zweifel rufen Sie uns gerne an, wir versuchen Ihnen Unterstützung zu geben.

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